контрольно-надзорная деятельность

назад

Госконтроль и аудит устойчивости инфраструктурных проектов

Госконтроль и аудит устойчивости инфраструктурных проектов

Устойчивое развитие признает необходимость баланса между экономическими, социальными и экологическими аспектами и требует усилий со стороны всех секторов. Для аудита воздействия инфраструктуры на устойчивое развитие аудитор должен сосредоточиться на вопросах окружающей среды, обращая внимание на социально-экономические аспекты, связанные с этой темой.

При выборе критериев аудита полезно также взглянуть на цели устойчивого развития ООН. 25 сентября 2015 года страны ООН приняли ряд целей, направленных на ликвидацию нищеты, защиту планеты и обеспечение процветания для всех в рамках новой повестки дня в области устойчивого развития. Каждая цель ставит конкретные задачи, которые должны быть достигнуты в течение следующих 15 лет.

Рассмотрим вопросы аудита устойчивости в четырёх сферах: водная инфраструктура, дорожная инфраструктура, добыча полезных ископаемых и энергетическая инфраструктура. Кроме теоретических аспектов, каждая сфера проиллюстрирована реальным примером аудита, проведённого Государственным контролем Эстонии.


Устойчивость водной инфраструктуры

Устойчивость водной инфраструктуры – это один из важнейших аспектов, поскольку речь идёт об обеспечении жителей территории базовыми потребностями в чистой питьевой воде и очистке сточных вод.

Вопросы, связанные с водой, относятся к числу наиболее тревожных проблем, с которыми сталкиваются многие правительства, рассчитывая последствия для здоровья человека, экономического развития и охраны окружающей среды. Они варьируются от дренажа дождевой воды до проблем с инфраструктурой питьевой воды и часто тесно связаны с сельским хозяйством.

Обеспечение того, чтобы достаточное количество безопасной и качественной питьевой воды было доступно и эффективно доставлялось людям, которые в ней нуждаются, является ответственностью правительств во всем мире и является одной из самых важных функций, связанных с водой, которые выполняют правительства. Безопасная питьевая вода должна быть доступна для всех людей, и поэтому правительствам необходимы большие инвестиции в строительство водоочистных сооружений и трубопроводов.

Эффективность систем сбора и очистки сточных вод оказывает значительное влияние на качество озер, рек, грунтовых вод и морей. Отсутствие сбора и обработки сточных вод может привести к загрязнению воды, изменениям в экосистемах и санитарным проблемам. Инвестиции в систему очистки сточных вод огромны и поэтому требуют вмешательства правительств.

В дополнение к проблемам с питьевой водой, сточными водами, морской средой и качеством поверхностных вод возникают проблемы с конкурирующим спросом на ограниченное водоснабжение (например, ирригация, производство энергии и ресурсы питьевой воды), засухой, наводнениями, проблемы управления водными ресурсами.

Согласно ОЭСР, управление водными ресурсами является устойчивым, если соблюдены следующие аспекты:
· экологический (водопотребление не превышает допустимую нагрузку на окружающую среду, а экологический ущерб устранен);
· экономический (стоимость воды отражается в ее цене, а вода используется эффективно);
· финансовые (цена покрывает расходы на обеспечение качественного водоснабжения);
· социальные (каждый имеет доступ к воде и может её себе позволить, а расходы распределены справедливо).

Вопрос водоснабжения порождает «дилемму устойчивости». С одной стороны, государство должно обеспечить выполнение экологических требований. С другой стороны, это требует значительных вложений средств, полученных со сборов тарифов на воду. В таком случае, тарифы должны значительно вырасти, но одновременно не превышать 3-5% от среднего дохода члена домохозяйства. Таким образом, решая экологические задачи, государство сталкивается с сопутствующими финансовыми и социальными вопросами.

Примером проверки в этой сфере является аудит «Устойчивость государственной инфраструктуры питьевой воды и сточных вод и ее влияние на достижение целей в области охраны окружающей среды», проведённый Госконтролем Эстонии в 2013 году. Три основных вопроса затрагивали разные аспекты проблемы:
· Проводится ли очистка сточных вод и достигнуты экологические цели? (экологический аспект);
· Соответствует ли питьевая вода требованиям качества? (экологический и социальный аспекты);
· Обеспечена ли долгосрочная устойчивость водоснабжения и доступно ли оно для людей? (экономический, финансовый и социальные аспекты). 

Последний вопрос, в соответствии с Матрицей дизайна аудита, имел два критерия с собственными методами проверки. Первым критерием является то, что тариф на воду должен покрывать все расходы на водоснабжение (включая инвестиции и экологические издержки). В качестве методов аудита были использованы: анализ документов регулирования цен на воду, интервью с органом регулирования цен и компаниями по водоснабжению, анализ расходов на воду и экологических инвестиций в водный сектор.

Вторым критерием являлось то, что цена водоснабжения не должна превышать 4% от средней чистой прибыли члена домохозяйства. Методом аудита был анализ статистических данных о доходах домохозяйств и тарифах на воду, установленных водоснабжающими компаниями Эстонии.


Устойчивость дорожной инфраструктуры

Устойчивость дорожной инфраструктуры также является важным вопросом. Разумно спланированная сеть дорог поддерживает экономику страны и способствует благосостоянию людей.

Жизненный цикл дорог можно разбить на четыре шага: планирование, строительство, обслуживание и ремонт. На основе этой схемы можно проверить множество различных тем. Например, как планируется строительство дорожной сети в стране или насколько эффективны действия правительства по организации строительства и реконструкции дорог, можно провести аудит. Закупки и надзор также могут быть изучены. Кроме того, можно провести аудит организации обслуживания дорог.

В 2013 году Госконтроль Эстонии провёл аудит «Качество реновации основных государственных шоссейных дорог», призванный выяснить, были ли спроектированы и отремонтированы основные национальные дороги таким образом, чтобы срок их службы составлял не менее гарантированных 15 лет.

Данный аудит рассматривал и вопросы устойчивости при строительстве и ремонте дорог. В качестве критериев были выбраны: соответствие допустимым показателям количества дефектов Международного индекса шероховатостей (International Roughness Index, IRI); отсутствие дополнительного ремонта, превышающего в совокупности 2,5% от стоимости первоначальной реновации; отсутствие ремонтных работ после окончания гарантийного срока, вызванных недостатком ремонта в течение гарантийного срока.

Таким образом, акцент исследования был сделан на экономический аспект устойчивости: качественные дороги требуют в конечном итоге меньше затрат. Однако очевидны его связи с другими аспектами исследования, поскольку ремонт шоссе, пересекающих всю страну, это нагрузка на налогоплательщиков и окружающую среду.


Экологическая устойчивость

Добыча полезных ископаемых – это сектор экономики, который осуществляет большой вклад в развитие любой страны за счет налогов с крупных горнодобывающих компаний и серьёзно влияет на социально-экономическое развитие инфраструктуры в районе, где расположена шахта. Но, несмотря на экономическое значение горнодобывающей промышленности, с ней связаны значительные экологические последствия.

Некоторый экологический ущерб неизбежен для любой шахты – цель должна заключаться в том, чтобы свести к минимуму степень последствий. По мнению Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию (World Commission on the Environment and Development), устойчивое развитие можно определить как развитие, которое отвечает потребностям нынешних поколений, не ставя под угрозу необходимость и способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Задача системы устойчивого развития заключается в том, чтобы рассматривать добычу полезных ископаемых как в целом способствующую текущему благосостоянию людей, не уменьшая возможности для будущих поколений делать то же самое.

Воздействие добычи полезных ископаемых на окружающую среду можно разделить на четыре категории: качество воздуха, загрязнение воды, производственные отходы, воздействие на землю и биологическое разнообразие.

Основной проблемой качества воздуха является пыль, образующаяся при работе открытых карьеров, а также дробление и измельчение. Шахты также являются источниками выбросов парниковых газов. CO2 производится за счет использования энергии, а иногда высвобождаемого метана. Потенциальные источники загрязнения воды от добычи включают в себя дренаж с поверхностных и подземных рудников, сточные воды от обогащения и поверхностного стока.

Горнодобывающие компании иногда сбрасывают отходы добычи непосредственно в реки или другие водоемы в качестве метода утилизации. По своей природе добыча включает в себя производство больших количеств отходов, в некоторых случаях вносящих значительный вклад в общий объем отходов в стране. Количество образующихся отходов зависит от того, что именно добывается, а также от размера шахты.

Добыча может привести к дополнительным косвенным воздействиям далеко от шахты. Добыча изменяет землю под участком добычи и вокруг него из-за долгосрочных изменений в структуре ландшафта. Добыча может привести к затоплению земли или изменению потоков воды в этом районе. Наиболее очевидным воздействием на биоразнообразие является уничтожение растительности, что изменяет доступность пищи и жилья для диких животных. В более широких масштабах добыча может повлиять на биоразнообразие, изменив состав и структуру видов в районе. Как только обнаружен минерал и потенциал его добычи, местные жители пострадают.

Одно из самых распространённых в мире руководств по аудиту объектов добычи полезных ископаемых создано рабочей группой по аудиту окружающей среды (Working Group on Environmental Auditing, WGEA) Международной организации высших органов финансового контроля (International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI). Руководство предоставляет полный спектр информации о правилах аудита добычи полезных ископаемых, предоставляя как теоретическую базу, так и тематические исследования, которые помогут узнать, как другие подошли к этой теме аудита.

В 2009 году Госконтроль Эстонии провёл аудит «Национальная договорённость о добыче полезных ископаемых, используемых в строительстве». Одной из целей аудита было выяснить, спланирована ли добыча подобных ископаемых в соответствии с принципами устойчивости. Для ответа на этот вопрос были использованы три критерия. Первый – наличие ежегодных государственных лимитов на добычу строительных материалов в соответствии с законом об устойчивом развитии. Второй критерий – в документах планирования учитываются месторождения полезных ископаемых и описываются возможности использования этих материалов в строительстве. Третий критерий - все существенные аспекты (воздействие на окружающую среду, интересы местных муниципалитетов, экономические и социальные аспекты) учитываются при выдаче разрешений на добычу полезных ископаемых или геологических изысканий.


Устойчивость энергетики

Устойчивость энергетики понимается как проблема, охватывающая две основные области: производство энергии из возобновляемых источников энергии и наиболее эффективное и экономичное использование возобновляемых и невозобновляемых источников.

Основным преимуществом возобновляемых источников энергии над невозобновляемыми ресурсами (а именно ископаемым топливом) является то, что существует практически неограниченный запас возобновляемых ресурсов. Следовательно, возобновляемые источники энергии считаются устойчивыми. Следуя той же логике, ядерную энергию можно считать устойчивой. Фактически, ядерная энергия устойчива в том смысле, что является неограниченным ресурсом. Тем не менее, возобновляемая энергия способствует устойчивости, также будучи экологически чистой. Хотя, подобно возобновляемой энергии и в отличие от ископаемого топлива, атомные энергетические установки не загрязняют воздух, они производят опасные отходы и могут представлять угрозу для окружающего населения. Таким образом, ядерная энергия не может считаться полностью устойчивым источником энергии, но возобновляемые источники энергии можно считать таковыми.

Другим аспектом, касающимся устойчивости энергии, является эффективность. Это означает не только получение как можно большего количества энергии из ресурсов на генерирующих предприятиях, но и потерю как можно меньшего количества энергии при передаче и потреблении. Таким образом, энергетическая инфраструктура состоит не только из энергетических установок, но и распределительных сетей, охлаждающих установок, котельных установок для отопления и трубопроводов для подачи тепла и / или охлаждения.

Госконтроль Эстонии провёл в 2011 аудит «Усилия государства по обеспечению устойчивости теплоснабжения». Объем аудита заключался в анализе того, является ли сектор централизованного теплоснабжения устойчивым в Эстонии. Устойчивость была определена следующим образом:
· системы отопления (котельные и трубопроводы) в хорошем состоянии;
· системы централизованного теплоснабжения являются самодостаточными;
· котельные производят меньше загрязнений воздуха.

Аудит состоял из трёх основных вопросов. Первый вопрос: создают ли законодательные акты рамки, позволяющие централизованному теплоснабжению устойчиво развиваться? Второй вопрос: обеспечивает ли процесс регулирования цен конкурентоспособность и устойчивость компаний централизованного теплоснабжения? Третий вопрос: имеет ли государство видение и меры для развития сектора централизованного теплоснабжения?

Энергетический рынок может быть монополистическим, поэтому правительства регулируют цены для конечного потребителя. С одной стороны, целью установления тарифов является защита потребителей путем контроля затрат и рентабельности энергетической компании. С другой стороны, этот процесс должен поддерживать устойчивость компании. Другими словами, компания должна иметь возможность инвестировать и поддерживать свои энергетические системы.

Как проанализировать, обеспечивает ли процесс регулирования цен конкурентоспособность и устойчивость компаний централизованного теплоснабжения? Госконтроль Эстонии использовал критерии, установленные в соответствии с национальным законодательством и Руководством Всемирного банка по установлению тарифов.

Первым критерием является то, что установление тарифов должно быть независимым, относиться ко всем сторонам одинаково, а потребители должны быть уверены, что цена является справедливой и правильной. С этой целью установление тарифов должно следовать четким и общедоступным методическим рекомендациям.

Второй критерий – методы регулирования должны быть точными и недвусмысленными.

Третий критерий - для поддержания эффективности энергосистем, установленные тарифы должны включать затраты на инвестиции и расходы, необходимые для удовлетворения требований по охране окружающей среды, безопасности и качеству.

Данные три критерия используют три метода. Первый и самый базовый – это анализ документации, описывающей правила регулирования тарифов.

Второй метод – это изучение документации самих компаний, осуществляющих центральное теплоснабжение. В неё входят заявки на установление тарифов, переписка между компаниями и регулятором, а также документы, устанавливающие новые тарифы.

Наконец, третий метод – это анализ экономических показателей теплоснабжающих компаний. В эту категорию входят и вопросы того, как управляются компании, а также их прибыльность.


Описанные выше случаи из практики аудита устойчивости развития показывают, что задача проверяющего в этой сфере – не только проверить экологические показатели, но и провести полноценное исследование всех сторон объекта проверки. Необходимо учитывать прямое и косвенное влияние объекта на экологию, экономику и жизнь населения, следить за взаимодействием между разными аспектами устойчивости, поскольку устойчивое развитие – это баланс равноценных элементов.

Для этого проверяющий должен владеть широким набором научных методов: от анализа имеющихся статистических данных до проведения социологических исследований. Их комбинация позволяет эффективно обнаруживать и исследовать все взаимосвязи внутри исследовательского поля.


Текст подготовлен на основе материалов, предоставленных Государственным контролем Эстонии и Тартуским университетом

назад